LICENCIA
SOCIAL Y CONFLICTO MINERO.
Conga
Quellaveco
Introducción.
“El Perú es un país minero”, se
propaga en los medios de comunicación, su pasado precolombino lo confirma y la
importancia de la actividad minera en la economía lo ratifica. Los minerales
son el producto de mayor exportación en el país y el impuesto minero el recurso
económico de mayor contribución fiscal para el Estado peruano, representando ¼
de las transferencias entre gobiernos central, regional, provincial y distrital
en el año 2012. Pero “El Perú es un país minero”, principalmente, a causa de la
polémica constante, producida a causa de los numerosos y violentos conflictos
mineros que explotan a lo largo y ancho del territorio peruano. La problemática
minera no es solamente un tema de actualidad, ni uno de los tanto mecanismos
económicos que la población en general ignora, sino que se inmiscuye en la vida
pública, creando debate, indignación o simplemente forjando opiniones. Solamente
durante el mes de abril (de ese año) la Defensoría de Pueblo registra 229
conflictos sociales, 112 de ellos ligados a la actividad minera.
El
Perú posee grandes reservas minerales, cuya explotación depende de la
rentabilidad de la inversión minera, que a su vez se deduce directamente de los
precios internacionales de los minerales. Desde los años 90, se han llevado a
cabo una serie de reformas destinadas a
facilitar la inversión minera y mitigar
los impactos negativos de la actividad minera (De Echave, 2009). Sin embargo,
esas reformas no evitan la multiplicación de conflictos sociales en torno a la
actividad minera: el conflicto minero. A lo largo del territorio, actores
locales, regionales, nacionales, y extranjeros se confrontan de manera
permanente en un conflicto que no se resuelve sino se transforma de acuerdo a
una variada escala de intensidades que va de la
violencia directa a la coexistencia pacífica. Comunidades campesinas, frentes
de defensa y otras colectividades se encuentran cara a cara con trabajadores y
expertos de la empresa minera, así como representantes del Estado a nivel nacional, regional o local.
En Cajamarca, -una región al norte
del Perú-, el 31 de mayo del año 2012, el desplazamiento de poblaciones
rurales, con el apoyo del Gobierno Regional, hacia la ciudad de Cajamarca, en
una manifestación contra el proyecto minero Conga de la empresa minera
Yanacocha, marcó el comienzo de una huelga regional que dio envergadura
nacional a un conflicto antes considerado como local. Por primera vez en el
Perú toda una región, incluyendo el presidente regional, se muestra contra un
proyecto minero. El conflicto Conga tendrá repercusiones a escala nacional pero
también internacional. Manifestaciones de “solidaridad” en favor de la lucha contra la actividad minera se pondrán en
marcha en Lima y Puno. Paralelamente, el 20 y 21 de julio grupos organizados se
movilizan delante de las embajadas de Perú en Madrid, Paris, New York, Hamburgo,
Bruselas y Estocolmo para participar a la lucha ecológica contra Conga, bajo el
logo de la “bandera ecológica”.
El
debate crea polémica en la esfera pública, los políticos no tardan en tomar
posición y el Primer Ministro cesa en sus funciones. Los argumentos ecológicos,
financieros y políticos se confrontan y las opiniones se polarizan. El debate
sobre el conflicto minero se reduce a una oposición entre intereses económicos
de la Nación y la defensa del medio ambiente en Cajamarca. El conflicto deja 5
manifestantes muertos y numerosos heridos; por otra parte el dialogo es difícil
de establecer, los trabajos de explotación se paralizan y los discursos se
radicalizan. Es así cómo el caso del conflicto “Conga” se vuelve un ejemplo
tipo, ilustrado en numerosos análisis del conflicto minero en América Latina, sobre
la importancia que puede alcanzar un conflicto minero y los efectos de una
firme oposición local sobre la ejecución del proyecto minero.
Mientras tanto, en Moquegua, -una
región al sur del Perú-, en agosto del año 2012 se firman acuerdos para dar fin
a las manifestaciones contra el proyecto Quellaveco. El 3 de junio del 2010 una
huelga general en la región impide, el inicio
de los trabajos de explotación del proyecto Quellaveco de la empresa Anglo
American que busca instalarse en la región desde el 2000. En enero del 2011, se
establece una “mesa de diálogo” para discutir
el proyecto, entre la Empresa minera, el
Estado y la Sociedad Civil. La firma de acuerdos en agosto 2012 es una de las
raras experiencias exitosas de dialogo a través del cual ha sido posible solucionar
un conflicto minero en el Perú. A partir de esa experiencia la “mesade dialogo”
se vuelve un modelo de gestión del conflicto minero. Días después de los
acuerdos, “Perueconómico.com” sostiene que Moquegua es una región de bajo
riesgo país, pues el gobierno regional ha sabido resolver el conflicto a través
de la mesa de diálogo, respetando las leyes del país y la inversión privada.
La simultaneidad dada entre los
acuerdos en Moquegua y el rechazo al dialogo en Cajamarca hace propicia la
comparación entre estos dos casos. La Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad
(ONDS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) hace referencia a la
presencia de poblaciones agrícolas, rurales y pobres. Los agricultores serían
los más afectados, su actividad económica se vería directamente afectada por
los riesgos de contaminación de las aguas y de las tierras. Además, la pequeña
agricultura en el Perú (minifundios) se caracteriza por la situación de pobreza
o de extrema pobreza, por otra parte los agricultores son poco calificados y no
intervienen en la explotación minera sino en
trabajos precarios y pesados. Los movimientos contra la actividad minera se
forman a iniciativa de estos últimos y en defensa del medio ambiente. Estos
parámetros servirían para explicar entonces la fuerte oposición contra el
proyecto minero Conga y bloqueo de negociaciones en Cajamarca, así como el
acuerdo en Moquegua.
Cajamarca es una región atravesada
por los andes al oeste y centro, colindante con la ceja de selva al este. Se
trata de una región históricamente agrícola y rural, el último censo en 2007
muestra que en Cajamarca 68% de la población vive en zona rural. Según el INIE,
en 1990, el 45% de la población regional vivía de la agricultura, la caza y la
silvicultura. En 2012, esta misma actividad productiva pasa a representar solo
21% de la producción regional, mientras que la actividad minera toma la
delantera especialmente desde la llegada de la empresa minera Yanacocha a la
región, en 1993. La actividad minera en Cajamarca representa, en 2012, 17.95%
de la inversión en proyectos mineros en el país, tomando el segundo lugar en la
lista de regiones hacia donde se destina la inversión minera. La empresa
Yanacocha S.R.L es la mas grande detentadora de concesiones mineras en el Perú, siendo las concesiones
autorizaciones concedidas por el Estado para la explotación del subsuelo.
Finalmente, esta empresa tiene uno de los proyectos más grandes en América
Latina, con una inversión de 4800 millones de dólares: El proyecto Conga.
En
la región de Cajamarca hay una fuerte actividad minera, fue motor de
crecimiento económico entre 1998 y 2005 cuando su aporte al PBI no descendía de
15% y podría serlo de nuevo con el proyecto Conga. Pero, si bien las cifras
muestran los beneficios que obtiene el país de la actividad minera en
Cajamarca, los beneficios del crecimiento económico llega con dificultad a
hacerse sentir a nivel de la región. Los índices de crecimiento económico y de
pobreza siguen muy por debajo del promedio nacional en Cajamarca. En 2011, en
su reporte técnico sobre la pobreza, el INEI reagrupa las 24 regiones del Perú
en 5 grupos según sus porcentajes de pobreza. La región de Cajamarca integra el
primer grupo, con otras 4 regiones, que muestran los índices más elevados de
pobreza, en las cuales más de la mitad de la población es considerada como
pobre. La producción agrícola se estanca y se abre difícilmente a los mercados
nacionales o internacionales, con la excepción de algunas cooperativas como la
Granja Porcón.
Por su parte, Moquegua es una región
al sur del Perú que se encuentra igualmente en una zona andina y es de
tradición agrícola. El 17.4% de la población de Moquegua trabaja en
agricultura, mientras que el promedio nacional es de 12.6%. Se trata de una
tasa, como en Cajamarca, que tiene tendencia a disminuir ya que en 2001 19% de
la población trabajaba en agricultura. La principal ocupación de la población
es, a pesar de esto último, pero esta región es también una región minera.
Moquegua es el cuarto destino de la inversión minera, con el 13.11%de la
inversión en proyectos mineros en el Perú. La Gran explotación minera en
Moquegua comienza en los años 70 con la empresa Southern Perú Copper Corporation.
En 1992 la empresa minera Anglo American adquiere el campo minero Quellaveco
con el objetivo de explotar la zona con un método de tajo abierto, así como
Conga, en un proyecto que durará 29 años y una inversión entre 2 500 y 3
000millones de soles?: el proyecto Quellaveco.
Sin embargo, el mismo informe que
coloca a Cajamarca como una de las regiones con las tasas de pobreza más
elevadas en el Perú, posiciona a Moquegua como una de las regiones menos
pobres, con solo 15.7% de la población en situación de pobreza. El PNUD, en su
reporte para el Desarrollo Humano en el Perú, pone a Moquegua en segundo lugar
en la clasificación de las regiones por IDH. El Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico presenta a la región como la cuarta región menos pobre
en términos de pobreza multidimensional, cuando Cajamarca ocupa el penúltimo
sitio entre 25 regiones.
Es en base a esto que la intensidad
del conflicto minero en las dos regiones está directamente asociada a la
pobreza. No obstante, lo veremos a lo largo de esta tesis, las diferencias
entre las regiones son numerosas. Del lado de la Sociedad Civil, el tejido
organizacional en Cajamarca se construye desde los años 70s con los “ronderos”,
mientras que en Moquegua este tejido se crea o se fortifica en estos últimos
diez años, especialmente después del “moqueguazo”, una manifestación general de
la región por la disputa de la redistribución del impuesto minero en las
empresas mineras de la región. Aparte, la empresa Anglo American en Moquegua,
sin ningún otro proyecto en la región, no carga con la pesada herencia
histórica de Yanacochaque está implantada en Cajamarca desde 1993. Finalmente,
los presidentes regionales de Cajamarca y Moquegua no siguen el mismo alineamiento
político, ni la misma relación con el Estado central, el presidente de
Cajamarca siendo miembro de un partido de izquierda. Estas diferencias son
esenciales, algunas más que otras, para explicar la magnitud del conflicto
minero en las regiones, el acuerdo en una región y no en la
otra. Pero el objetivo de esta tesis no es comparar el conflicto minero en las
dos regiones, sino de tener en cuenta estas diferencias y similitudes, para
analizar el juego de los actores en un nuevo campo de acción política: las
regiones.
En efecto, el interés de un análisis
de las dos regiones reposa, más que sobre la oposición, en apariencia, en la
gestión del conflicto minero, sobre el hecho de que podamos hablar en este
punto de un conflicto minero a nivel regional. Los conflictos mineros Conga y
Quellaveco son los dos únicos casos, en la historia del conflicto minero en el
Perú, en los cuales el conflicto minero se desarrolla en la esfera regional en
su conjunto y ya no solo a nivel de las colectividades locales. Es entonces en
un contexto de descentralización, en circunstancias en que las regiones se
construyen, desde el 2004, en que tiene lugar un nuevo campo de acción política.
En el año 2002, el gobierno peruano
lanza un proceso de descentralización con la idea de fomentar la participación
local entregando a las autoridades regionales medios y recursos para su administración y
aplicación al desarrollo regional. La novedad de esta reforma reposa en el hecho que los departamentos tomando el apelativo de regiones eligen a sus autoridades y representantes
en un sistema de elección directa a partir del año en 2004, cuando la creación de los gobiernos regionales. Cabe anotar
que anteriormente los departamentos no tenían un representante político elegido
democráticamente, un alcalde departamental, por ejemplo. La elección de las autoridades
estaba restringida al nivel local, esto es, a la de los alcaldes municipales
provinciales y distritales. Paralelamente,
la reforma de Estado apuesta por un proceso que complemente democracia representativa
y participativa. Las arenas del escenario a cual concurren los actores en el
proceso de participación se multiplican y se reproducen a todos los niveles del
Estado: central, regional, provincial y distrital,
sobre la base de experiencias participativas pasadas, en su mayoría informales
y a escala local. Los mecanismos participativos se institucionalizan en tres
modelos: el Consejo de Coordinación Regional o Local, el Presupuesto
Participativo y las Audiencias Públicas.
Esta reforma se implementa bajo las
recomendaciones y el acompañamiento del PNUD. El inicio del proceso se hará, lo
señala M.I. Remy (2001), de manera precipitada, descoordinada y confusa. El
gobierno en vigor buscaba aprovechar el nivel de aprobación elevado alcanzado después
de las elecciones presidenciales delaño2001; los pobladores delas regiones se
rehúsan después de un referéndum a agruparse; y los alcaldes y presidentes
regionales son elegidos antes que la ley que enmarca sus competencias sea
votada en el Congreso. A pesar de todos esos desaciertos la reforma del Estado orientada a su
descentralización es acogida con mucho optimismo tanto en las regiones como en los
diferentes estamentos del Estado.
La descentralización en el Perú es
pensada como una manera de dar mayor autonomía a las regiones y aliviar la
carga del Gobierno Central que se esfuerza en recuperar el retraso del desarrollo
social después de la aplicación de un severo programa de ajuste económico durante los años 90; la guerra civil o época
de terrorismo que duró más de 20 años, y la corrupción en el gobierno de
Fujimori que debilito las instituciones estatales implementando sistemas de
clientelismo. Pero el éxito de la descentralización no depende de la pertinencia de las leyes que la enmarcan, ni de
la performance de los mecanismos de participación, sino sobre el aumento
espontáneo de los precios internacionales de los minerales.
En
efecto, entre 2001 y 2011 el precio del cobre se multiplicó por 6, el del oro
por 4, el del zinc por 3, el del plomo por 5 y finalmente el precio de la plata
se multiplicó por 8.Siendo el Perú el principal productor mundial de plata, el
segundo de cobre y zinc, el cuarto de plomo y el sexto el oro, el aumento del
valor agregado y los beneficios de las empresas mineras se traduce en un
aumento de los presupuestos regionales a través del canon minero y las regalías
mineras. El impuesto sobre las empresas mineras es el principal recurso del
Estado central pero también de las regiones, las provincias y los distritos, convirtiéndose
en símbolo de la descentralización. Las regiones, especialmente las de fuerte
actividad minera, asumen nuevas competencias y recursos sin precedentes: sus
capacidades de gestión se ponen a prueba.
De
acuerdo a lo previsto en la Constitución…“corresponden
a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación
adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon.”[1].
El canon es el impuesto a la renta de las empresas mineras, que sirve de
compensación financiera frente a la explotación de recursos no-renovables. Las
regalías, por su lado, no son consideradas como impuestos sino como “una
contra-prestación económica que los sujetos de la actividad minera pagan al
Estado para la explotación de los recursos minerales metálicos y no-metálicos.”[2]. A
diferencia del canon, una especie de IGV para las empresas mineras, las regalías
son indexadas sobre los beneficios de las empresas y representan, en 2012, solo
el 3% de los recursos redistribuidos a los gobiernos descentralizados, mientras
que el canon equivale a un 25% de los recursos.
El Gobierno Central distribuye 50% del total del canon y regalías a
nivel nacional. El Ministerio de Economía y Finanzas decide del total a
redistribuir en cada región según la importancia de la actividad minera y por ende del aporte fiscal de las empresas.
Redistribución del
50% de los recursos fiscales del canon y de las regalías mineras a todas las
escalas del Estado descentralizado, base de 100:
[1]
Art 77 de la Constitución Política del Perú en vigor desde 1993
[2]
Ley N 28258: Ley de Regalía – 2004 (base art 66)
Municipalidades del
Distrito productor
|
Municipalidades de la
Provincia productora
|
Municipalidades de la
Región productora
|
GobiernoRegional
|
Universidades
|
|
Canon
|
10%
|
25%
|
40%
|
20%
|
5%
|
Regalías
|
20%
|
20%
|
40%
|
15%
|
5%
|
El
gobierno regional es la entidad pública descentralizada que recibe la parte más
grande de recursos mineros de la región, ocupando el segundo lugar a nivel del
Estado, siendo el primero el Gobierno Central. Esta repartición, en apariencia
equitativa, da lugar, lo veremos en el caso de la región de Cajamarca, a un
incremento de desigualdades al interior de las regiones.
Las regiones de Cajamarca y Moquegua se encuentran entre las cinco regiones que
reciben la mayor cantidad de canon y regalías mineras[1]. La
toma de conciencia de los beneficio de la explotación minera, que es percibida
como haciéndose a costa de los más pobres, va a traducirse por una
demanda más grande de “justicia social”. En efecto, las poblaciones
dirigen sus preocupaciones a las autoridades locales o a las de nivel regional en el caso de Cajamarca y Moquegua.
La descentralización hace de los
gobiernos regionales la entidad de mayor
jerarquía a nivel regional, se trata de una entidad nueva, que tendrá un rol
político y económico esencial en el Estado Descentralizado que se proyecta. Además,
la descentralización acentúa el sentimiento de identidad de las poblaciones con
respecto a las regiones, una suerte de nacionalismo regional. Las poblaciones
se movilizan para hacer respetar su “derecho”, en tanto ciudadanos de la nación
pero sobre todo en tanto cajamarquinos y moqueguanos, y decidir sobre la
explotación de sus tierras.
Es en este cuadro que constato,
durante mi estudio de terreno, que el conflicto minero tanto en Cajamarca como
en Moquegua se articula alrededor de una noción interiorizada en la consciencia
colectiva pero inexistente en la legislación peruana “la Licencia Social para
Operar”.
En Cajamarca como en Moquegua las
movilizaciones reagrupan asociaciones locales, nacionales, regionales, ONGs etc,
para convocar huelgas generales en las regiones. La violencia de los conflictos
obliga a los presidentes regionales a intervenir en un conflicto que ya es
regional. Las autopistas son bloqueadas, las pancartas muestran el rechazo de
la población y las empresas mineras paralizan sus proyectos. Las poblaciones
regionales hacen valer su supuesto derecho a decidir sobre la ejecución de un
proyecto minero y por ende a negar su “licencia social”. De hecho, el conflicto
minero puede ser analizado a través de esta noción, las poblaciones hacen valer
su “derecho” a una autorización previa para la ejecución de un proyecto, o
hacen presión sobre las empresas mineras para la mejora de condiciones de
trabajo en la empresa minera, bajo la amenaza de retirar la licencia.
La noción de Licencia Social no
aparece en ninguna parte en la legislación peruana, y la consulta a poblaciones
a nivel regional sobre la ejecución de un proyecto minero no está prevista en
ningún texto de ley. Sin embargo, la Licencia Social responde a una necesidad
real ya que, sin el acuerdo de la población, el conflicto puede traducirse en
actos de vandalismo hacia la empresa minera e impedimentos mayores para la
explotación, pero sobre todo, el conflicto amenaza la estabilidad política del
país. Además, se podría considerar que la noción misma de Licencia Social contesta
la soberanía del Gobierno Central peruano ya que
este último es, por derecho, el único competente sobre la Gran Minería, y
particularmente sobre la viabilidad de los proyectos y para esto no requiere
pedir la aprobación de las regiones. Esta es tal vez la causa por la cual la
noción de Licencia Social admite numerosas acepciones, lo cual no tardara en
aparecer en mis entrevistas.
Mi estudio de terreno duró 2 meces
con un total de 26 entrevistas. Se trata de entrevistas semi-directivas, con
una duración de treinta minutos a dos horas, según la disponibilidad y la
importancia de mis entrevistados en el conflicto. Mi enfoque del estudio de
terreno es no-participativo y la observación mi principal instrumento de análisis.
Durante los meces de marzo y abril, recogí en ambas regiones las opiniones de
la población, de los diferentes actores en los conflictos, de los
representantes de las empresas, de los gobiernos regionales y de la sociedad
civil.
Es durante mi estudio de terreno cuando
constato que la noción de Licencia Social es utilizada por todos los actores en
el conflicto, independientemente de su posición con respecto al proyecto
minero. Las interpretaciones son diversas y ocultan todas, alguna estrategia.
La Licencia Social sería una noción recibida, en el sentido que aparece en un
contexto internacional, e implicaría el reconocimiento de la participación de las
poblaciones locales sobre la gestión del territorio. De hecho, mis
entrevistados, en sus discursos, no reivindican su derecho a conceder o negar
la licencia social, sino que
sobreentienden este derecho. Sería entonces la aparición de esta noción una
puerta abierta para la participación de las poblaciones locales en el conflicto
minero? La ambigüedad de esta noción permite varias interpretaciones y pone en
duda su potencial para convertirse en un medio de emancipación de las
poblaciones locales. Se vuelve entonces pertinente el preguntarse:, ¿Como la interpretación de la noción de Licencia
Social, en Cajamarca y en Moquegua, define los parámetros del conflicto materializándose
como una
oportunidad o una imposición al dialogo?
El análisis del conflicto minero en
el Perú gira en torno a la oposición
entre intereses económicos/nacionales y medioambientales/locales, entendiendo
que la noción de Licencia Social es ambigua y aleatoria. Sin embargo, al analizar
el conflicto minero en Cajamarca y Moquegua a través de ésta misma
noción se pone el acento en la
confrontación de intereses y estrategias de los actores. De esta manera, retomo
el cuadro de Sociedad Civil – Estado – Sector privado, con el fin de analizar
los antagonismos e incompatibilidades, al interior y entre estos conjuntos.
En el primer capítulo se hace una
estimación sobre las diversas, contradictorias, complementarias y paradójicas interpretaciones,
de la noción de Licencia Social en el
conflicto Conga y Quellaveco, utilizando elementos de sociología de los
movimientos sociales, de derecho y de gestión. Los capítulos 2 y 3 retoman
estudios de caso con el fin de orientar el examen del conflicto minero hacia
una reflexión sobre la participación de las poblaciones locales. Las
metodologías de democracia participativa y de sociología de la acción pública
son los pilares de mi análisis y permiten el desarrollo de la idea de dialogo,
de consenso, entre otras tantas otras movilizadas en esta tesis.
* Master:
Sociedades en desarrollo:
recomposiciones políticas,movilidades y territorios
Institut d’Étude du Développement Économique
et Social (IEDES), Université Paris I Panthéon-Sorbonne – Paris- Francia
[1] El
Estado central crea una compensación para las regiones que no albergan a ningún
proyecto minero para evitar grandes desigualdades entre las regiones, a través
de los recursos ordinarios.
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